Hay reformas que se juzgan tanto por lo que pretenden cambiar como por la forma en que se tramitan. Y la modificación de la Ley del Juego y de las Apuestas de Castilla y León incluida en el anteproyecto de medidas tributarias, financieras y administrativas para 2027 merece una reflexión que va más allá de cada artículo concreto. El Informe Previo IP 6/26 del Consejo Económico y Social (CES), aprobado el 17 de septiembre de 2026, pone sobre la mesa una cuestión relevante: ¿es la ley de acompañamiento presupuestario el cauce adecuado para modificar una normativa sectorial con efectos directos sobre empresas, trabajadores y usuarios?.
El Consejo cuestiona el recurso a este instrumento para introducir reformas sustantivas en leyes específicas, al considerar que este procedimiento puede dejar en segundo plano los trámites generales de participación ciudadana y el debate social independiente. No es una objeción menor. Cuando se pretende cambiar las condiciones de funcionamiento de una actividad regulada, la calidad de la norma depende también de cómo se elabora, de quién puede intervenir en su preparación y de la solidez de las razones que la justifican.
El sector del juego no debería quedar al margen de esa exigencia. Casinos, bingos, salones y empresas de máquinas recreativas operan bajo marcos administrativos y técnicos específicos, con obligaciones que afectan a sus inversiones, su organización y su actividad cotidiana. Introducir modificaciones a través de una ley de acompañamiento puede agilizar el calendario legislativo, pero la rapidez no debería sustituir al análisis de impacto ni al diálogo con los agentes afectados.
Ocho horas de apertura: ¿una regla para todos los modelos?
Entre las modificaciones recogidas en el anteproyecto figura la obligación de que los establecimientos específicos de juego y apuestas garanticen un mínimo de ocho horas diarias de apertura al público. El texto también establece que las puertas deberán permanecer cerradas de modo que los elementos del interior no sean visibles desde el exterior.
La pregunta no es únicamente qué horario debe cumplir un establecimiento, sino qué justificación existe para fijar un mínimo obligatorio de ocho horas con carácter general. Los distintos negocios del sector no comparten necesariamente la misma estructura, ubicación, demanda ni modelo de explotación. Una regla uniforme puede resultar sencilla desde el punto de vista administrativo, pero eso no significa que sea la respuesta más proporcionada para todas las realidades.
Si el objetivo es ordenar la actividad y establecer garantías, la regulación debería explicar qué problema concreto pretende resolver la apertura mínima, qué efectos se esperan y por qué se considera necesaria esa solución. Sin una justificación suficientemente desarrollada, existe el riesgo de convertir una obligación horaria en una carga operativa que no necesariamente se corresponda con las circunstancias de cada establecimiento.
También conviene distinguir entre las condiciones de funcionamiento de un local y las medidas que persiguen proteger a los usuarios. Ambas cuestiones pueden formar parte de una misma política pública, pero necesitan objetivos claros y criterios verificables.
Servicios complementarios: regular con coherencia
La reforma incorpora la posibilidad de que los establecimientos ofrezcan servicios complementarios de hostelería, hotelería o espectáculos, siempre que su reglamentación específica lo contemple expresamente. La propuesta incluye asimismo la eventual instalación de cajeros automáticos o terminales de efectivo bajo esas condiciones.
Este apartado abre otro debate: la modernización de los establecimientos y la diversificación de sus servicios deben abordarse con reglas claras. Si una actividad complementaria puede autorizarse, los operadores necesitan conocer los requisitos, los límites y los criterios que determinarán su admisión. La remisión a los reglamentos específicos puede ofrecer un marco de desarrollo, pero también exige evitar incertidumbres sobre qué servicios serán posibles y bajo qué condiciones.
La seguridad jurídica no consiste en acumular disposiciones, sino en conseguir que las normas sean comprensibles, coherentes y previsibles para quienes deben cumplirlas y para la Administración que ha de aplicarlas.
Préstamos prohibidos, asistencia financiera bajo sospecha
Uno de los aspectos más sensibles es la modificación del artículo 22.8 de la Ley del Juego, que prohíbe a las empresas y a su personal conceder préstamos, créditos, financiación o entregar dinero en metálico a los jugadores. El informe del CES cuestiona, además, la posibilidad de regular otras fórmulas de asistencia financiera mediante los reglamentos, al advertir del riesgo de que puedan incentivar el juego impulsivo.
La protección de las personas vulnerables debe ser un objetivo central de cualquier política de juego responsable. Precisamente por ello, las prohibiciones han de estar formuladas con precisión y diferenciar con claridad las conductas que se quieren impedir. Si se pretende evitar que un jugador reciba dinero para continuar jugando, la regulación debe delimitar qué operaciones quedan prohibidas y qué mecanismos de control resultan necesarios.
La cuestión merece especial atención porque la reforma contempla también que el incumplimiento de estas obligaciones, así como la prestación de determinados servicios complementarios o financieros sin la autorización reglamentaria exigida, pueda constituir una infracción muy grave. Cuando las consecuencias sancionadoras son de esa entidad, la claridad de los tipos infractores y la proporcionalidad de las medidas resultan imprescindibles.
No se trata de rebajar las garantías ni de cuestionar la necesidad de prevenir conductas perjudiciales. Se trata de evitar que conceptos imprecisos o remisiones excesivamente abiertas generen interpretaciones divergentes y una aplicación desigual de la norma.
La participación no puede ser un trámite secundario
La crítica del CES al procedimiento elegido para tramitar la reforma debería servir como punto de partida para una reflexión más amplia. Las leyes que afectan a un sector económico regulado necesitan algo más que una aprobación dentro del calendario presupuestario. Requieren una evaluación de sus efectos, una explicación de sus objetivos y una participación efectiva de los colectivos afectados.
Castilla y León tiene ante sí la oportunidad de revisar su marco regulatorio, pero esa revisión debería apoyarse en criterios transparentes y en una valoración conjunta de las consecuencias económicas, laborales y sociales. Las medidas sobre horarios, servicios complementarios, financiación y sanciones no son asuntos aislados: forman parte de un sistema normativo que debe mantener su coherencia.
El propio informe recuerda que los tributos sobre el juego se encuentran cedidos a la comunidad autónoma, una competencia que otorga a Castilla y León capacidad normativa en este ámbito fiscal dentro del marco jurídico aplicable. Esa responsabilidad debería ir acompañada de una regulación técnicamente sólida y de una visión global de la actividad, no limitada a introducir cambios parciales.
La cuestión de fondo no es si el juego debe estar regulado, sino cómo debe hacerse. La protección de los usuarios, la prevención de conductas problemáticas y la supervisión de los establecimientos son objetivos legítimos. Pero su consecución exige normas justificadas, proporcionadas y comprensibles, además de procedimientos que permitan escuchar a quienes conocen su aplicación práctica.
La advertencia del CES debería servir, por tanto, para revisar tanto el contenido de las medidas como el cauce elegido para aprobarlas. Porque una regulación eficaz no se mide por el número de restricciones que incorpora, sino por su capacidad para resolver problemas concretos sin generar incertidumbre innecesaria. Y, en una actividad sometida a una intensa intervención administrativa, la seguridad jurídica y la calidad legislativa también forman parte del interés general.
